专项转移支付：“撒胡椒面”式缺陷亟待改革
张静 教室挤不下，学生坐在走廊里上课，西部某县城学校亟须资金扩大规模，而该县拿到的专项转移支付资金却只能用于农村学校基建。但农民进城，农村学校生源不足，房舍充裕，用不上这笔资金。上述例子只是转移支付项目存在问题的一个缩影。地方每年近一半的财力来自于转移支付，却仍难解基层财*之渴。由于不透明，导致 跑部钱进 等问题，本来为解决基层财*困难而设立的转移支付制度运行近20年来，屡遭诟病。对县级财*来说，转移支付项目过多、上级要求配套等现实难题，可谓是一大困扰。目前一般性转移支付与专项资金占转移支付的比重为1∶2，大量的专项资金掌握在部门手里，不仅带来了 跑部钱进 问题，更由于项目繁多、项目资金与实际资金缺口脱钩、对地方配套要求过多等问题令地方疲于应付，即便获得资金也使用困难。今年以来，中央多次提出要大幅合并减少专项转移支付，增加一般性转移支付。不过，不同层级财税系统官员均表示，部门利益阻力太大。基层财*一半靠转移支付转移支付，是指各级*府之间为解决财*失衡而通过一定的形式和途径转移财*资金的活动。在我国，转移支付主要有一般性转移支付和专项转移支付两种形式。根据2012年公共财*支出数据计算，地方每花1块钱，有4毛钱来自中央财*。这意味着，地方财*中，中央的转移支付达到了40%。《第一财经》了解到，西部省份的一个农业县*府一年财*收入约4000多万，每年能增收约为300万元，而县财*支出一年是14亿~18亿元，县*府可支配的财力连发放工资都困难。县乡承担繁重的税收任务，上缴多留成少的现象较为普遍，一些县可支配财力往往连一般性支出都无法覆盖。 农业地区很贫穷，没有工业，算GDP的时候连打铁的都算进去，这些在其他地区都不算的。 上海财经大学教授马国贤称，贫困县往往都是农业县，本身工业不发达，税源欠缺，但对于*府来说，总有些必需的开支。据统计，目前全国像这样的农业县大约有1500个，主要集中在宁夏、青海、甘肃等中西部地区，其中80%的农业县也是贫困县。县级*府在 中央-省-市-县-乡镇 五级*府中，承担较重支出责任，这个层级也正是财*困难凸显最严重的。目前中央省市县共享税种分成比例为：增值税，中央75%，省7.5%，市3.75%，县13.75%；企业所得税和个人所得税，中央60%，省12%，市6%，县22%；营业税和资源税，省30%，市15%，县55%。马国贤分析说，目前10万亿财*收入中，1/3是地方财*收入，2/3是中央财*收入；在支出方面，40%是中央支出，超过60%是地方支出，也就是超过3万亿财*支出是通过中央转移支付给地方，其中70%是专项转移支付。有中部地区区级财*部门人士透露，当地上解后的财*留成能达2/3，转移支付的比例仍达到财*支出的50%，但其中的均衡性转移支付，也就是*府可自行支配的财力仅占1/4，其他都是 专款专用 。因此，转移支付对这些财力吃紧的县来说尤为重要，然而本该扮演 雪中送炭 的转移支付却时常捉襟见肘，甚至屡现 寻租 问题。 专项 难用在 刀刃上 一边是被困的县级财*，而另一边却是大量闲置和浪费的专项转移支付。有知情人士表示，专项转移支付目前大量存在项目与实际缺口不对应的情况。一位参与专项转移支付调研的人士讲述了本文开头的例子：西部某县城有20多万人口，拿到一笔财*部和教育部给的农村义务教育房舍建设专项资金。 这笔钱的安排看起来很合理，但是当地农民为了得到更好的教育，把家都搬进了县城，每天骑着摩托车穿行于县城和乡间，目前县城人口超过10万，学校大量饱和，学生坐到了走廊里，校舍亟须扩建却没有资金，相比之下，获得转移支付的农村学校就读学生非常少，现有的房舍都用不完。 该人士说。 专项转移支付用不出去，长期趴在账上，但是专款专用，即便城里学校建设缺钱也不能用。 上述人士还透露，目前这种项目设计脱离现实的情况大量存在。有中部地区的区财*系统人士向本报介绍，专项资金到达地方的时间往往临近年末，甚至有些钱到12月31日才到达，这笔资金只能转结到下一年使用。如果碰到项目有问题，这笔 专款专用 的资金也只能一直停在账上，不能挪作他用。上述人士还透露，各单位争取上级资金都会被纳入考核，一般是按照上一年争取资金的情况按比例增加。过去完成任务还会有奖励，但完不成任务也没有硬性的处罚。 跑 不见得都是需要的，很多项目都只是为了表现官员个人的能力，就算跑下来钱用不掉也没人追究。 马国贤指出，现在*府对于专项转移支付管理的手段不科学，漏洞很大。资金变成 撒胡椒面
贫穷的农业县如果想修一些小的引水渠、毛渠、道路，以及居民点合并问题等都难以立项争取资金，更拿不到中央财*的专项转移支付。 上述参加过转移支付调研的人士还透露， 立项往往是上面想立的项目才会立，而未必是县里需要的，贫困县的小项目即便立了项目也无法上报到中央。 此外，项目林立不仅带来中国式 跑部钱进 乱象，令地方*府疲于应付，也使得大量专项资金被分散。在转移支付中，2/3专项转移支付资金均为部门掌控。不仅中央各部委有项目，省级项目名目更多，中部某省份省级项目就有2000项以上，其他省份官员则表示，2000项并不算多。公开资料显示，江西省泰和县专项转移支付项目种类分布面广，几乎覆盖了所有的预算支出科目。2010年，该县专项转移支付项目在120 个以上，总额50 万元以下的项目近70 个，资金最少的项目仅1000 元，导致了有限的资金被分散使用，形成了 撒胡椒面 现象。即便争取到资金，地方还被要求提供相应的配套。本报拿到了东部某省地级市的一份文件，一个农村清洁能源工程项目，规模畜禽场沼气治理项目有11处，中央资金共197万元，省级补助641万元，市级配套需65万元，此外市级还需支出农村清洁能源工作经费35万元。有东部省份的财*官员向表示，现在地方都有些害怕去要专项转移支付。 专项转移支付就跟 钓鱼 一样，拿到一笔专项，就要承诺搭建一些上面要求的东西，而且 专款专用 用起来条件苛刻，有时候拿着钱也用不掉，不如不要。 由于转移支付具有不确定性，地方不知道第二年能拿到多少钱，因此在编制预算的时候，并不会把这部分资金编制进去。上述人士透露，每年编制预算的时候就尽量把一些项目压缩，到年中如果有多的转移支付再增加项目。亟待规范专项资金设置今年6月份的审计报告显示，从专项转移支付*策目标的实现程度看，重分配轻管理，重投入轻效果，部分项目未达预期效果，预算绩效不高。 如对能源节约利用、可再生能源和资源综合利用三个款级科目中央转移支付审计发现，抽查的18个省中，这些专款有42%结存在各级财*或主管部门，拨付到项目单位的有近2%被虚报冒领、挤占挪用。 报告称。有财*系统官员建议，要清理整合专项转移支付，应该规范专项资金设置，对同一个部门管理的性质和用途相近的专项资金进行整合，减少资金项目个数。此外，还要及时清理到期和一次性项目，取消补助数额小的项目，将*策稳定规模固定且具有长期性的项目调整成一般性转移支付，逐步建立专项转移支付资金项目库，实行三年滚动项目管理，优先安排重点项目和符合国家*策导向的项目，加快资金拨付进度。对于如何保障贫困的农业县基本财力，马国贤认为，可以将现行多种转移支付，如对产粮大县、少数民族地区、边境县、贫困县等的转移支付进行合并，形成全面覆盖的农业县转移支付*策。他还指出，可以建立全国性的 农业县转移支付基金 ，以全国新增财力的3%~4%为基金来源，对农业县一般转移支付由该基金承担。出资方面让东部省区多承担一点，支援中西部农业县，更加合理。安徽财经大学经济学副教授张俊在论文中建议，推进财*扁平化，逐步形成中央、省、市县的三级财*架构，理清县级*府事权。提高一般性转移支付规模和比例，降低专项转移支付比例，提高转移支付的透明化、规范化和法制化。建立县级财*最低支出保障制度，对欠发达地区的财*困难县实行 托底 。今年来，中央多次强调要合并、减少一批专项转移支付，增加一般性转移支付。此前有学者接受本报采访时表示，这一方面有利于减少 跑部钱进 ，减少寻租空间，另一方面也能让地方掌握更多财力支配的主动权。不过，学者及不同层级的财*官员均对表示， 部门利益 是削减专项转移支付最大的阻力。